ЗАКРЫТЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ РФ - (курсовая)

ЗАКРЫТЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ РФ - (курсовая)

Дата добавления: март 2006г.

    КУРСОВАЯ РАБОТА
    "ЗАКРЫТЫЕ
    АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ"
    Введение

Как обустроить Россию - это вопрос, объединяющий сегодня все слои общества - и согласных с политикой нового руководства России, и не согласных с ней. В очередной раз преобразования с целью создания социально ориентированной рыночной экономики, построения подлинно демократического государства общество поддержало целиком и полностью. Это нашло свое применение в проведении финансовой, социальной, военной и иной политики Правительства и Президента. Это видно и на примере того, что на смену командно-административным отношениям везде и всюду - приходит, наконец, состязательно-партнерский тип отношений, когда перед коллективами предприятий и организаций всех форм собственности открывается возможность по-деловому, открыто и эффективно взаимодействовать не только с непосредственным руководством, но и напрямую - с руководством города, поселка, субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено то или иное предприятие или организация.

Однако и при всей открытости таких отношений многие руководители предприятий вряд ли представляли себе реальные трудности переходного периода, все "подводные камни" "открытого" и "закрытого" бизнеса, социальной политики, распределения бюджета и в целом - расстановку приоритетов государства. К сожалению, и сегодня государство и общество продолжают переживать социально-экономическую неустроенность, снижение уровня и качества жизни, роста открытой и скрытой безработицы. И если в крупных городах такая проблема решается - например, по причине большего количества альтернатив, возможностей проявить и показать себя, то в российской глубинке, неизвестных городах и поселках должных позитивных перемен, по существу, население так и не ощутило. Серьезные сбои и упущения в механизме осуществления реформ в отдельно взятом городе или поселке, из-за отсутствия обоснованной программы проведения таких реформ и неустановления ответственности за каждый проделанный шаг поставили в критическое положение не просто большинство российских предприятий - особенно военной сферы, тяжелого машиностроения и АПК, но и целые регионы, целые территории, работающие только на эти отрасли.

Типичный пример - внутреннее разобщение и разрушение закрытых городов, т. н. "почтовых ящиков", чье руководство просто не вправе требовать слишком многого хотя бы в силу своей "закрытости". Тем не менее, именно эти города - кузницы вооружения, составляющего ядерный и ракетный щит страны, а потому первоочередной задачей руководства этих городов и поселков является сохранение нормального, благополучного социально-экономического климата, спокойствия и стабильности населения этих городов. Разгул преступности, экстремизма, ярое противодействие политике субъекта Российской Федерации или федеральному центру, забастовки и голодовки, отрицание государственных ценностей и ценностей производства может стоить и региону, и всей России слишком многого. Конечно, сейчас трудно прогнозировать наступление идеальной социальной обстановки в закрытых городах и поселках в ближайшее десятилетие, равно как и во всей стране, меняющей уклад, но официальная статистика Правительства М. М. Касьянова по минимальному, но все-таки росту производства, по торможению процесса инфляции, по установлению контроля над валютно-финансовой ситуацией, способна изменить ситуацию к лучшему.

Тем более, что первые шаги к изменению обстановки в "горячих производственных точках страны", как еще называют закрытые города, были сделаны давно. Почти десять лет назад, 14 июня 1992 года был принят Федеральный закон "О закрытых административно-территориальных образованиях". Именно так - закрытыми административно-территориальными образованиями - стали именоваться жизненно важные для безопасности страны города и поселки, в пределах которых располагаются промышленные предприятия по хранению оружия массового поражения и радиоактивных веществ, а также военные объекты с особым режимом безопасного функционирования.

Так было впервые обозначена аббревиатура ЗАТО - населенных пунктов, о которых знали прежде только ученые, военнослужащие и члены их семей, проживающие в них.

Может быть, именно в силу закрытости, или по каким-либо иным причинам, состояние дел в ЗАТО никогда не выносилось на суд общественности. Обсуждались, в основном, на уровне субъектов Российской Федерации, финансовые взаимоотношения с ЗАТО федерального центра и местных администраций, оправданные или не очень системы трансфертов, предоставление дотаций и субвенций, выгоды региона от нахождения на его территории ЗАТО или его финансовая бесполезность …

Не так много литературы можно встретить и по проблемам государственного управления в этих особых точках, впрочем, так же, как и описание становления в них местного самоуправления.

Однако в последнее время интерес к ЗАТО в отечественной правовой литературе и прессе явно возрос. Во многом, это связано с т. н. "оффшорной" политикой государства. Провозглашение А. Починком всех без исключения ЗАТО оффшорными зонами и территориями бесконтрольного отмывания денег вызвало бурю негодования правозащитников, депутатов на местах и местных администраций. Вопрос о целесообразности придания ЗАТО особого организационного и финансового статуса актуален сегодня, как никогда. Очевидно, что один непродуманный шаг государственных мужей - в рамках финансовой, военной, иных реформ, в рамках строительства новой вертикали власти - может обойтись населению ЗАТО, самой власти и, что особенно важно - безопасности страны, - слишком дорого. Задачей своей работы я вижу определение приоритетов органов государственного управления и органов местного самоуправления по отношению к особому статусу и внутренним проблемам ЗАТО. В своей работе я коснусь и части организационных и социально-экономических отношений, возникающих сегодня в российском обществе, так как совершенно неверно было бы рассматривать комплекс проблем закрытых административно-территориальных образований в отрыве от проблем всего общества.

Таким образом, работа нацелена на то, чтобы четко обозначить положение ЗАТО среди иных административно-территориальных образований, выявить права и обязанности государства по отношению к ЗАТО и рассмотреть права и гарантии населения ЗАТО как особых территориальных субъектов.

1. Понятие о закрытых административно-территориальных образованиях.

Среди многих новых явлений, наблюдаемых в современной России, можно отметить бурное развитие экономических отношений в так называемых закрытых городах. Этот процесс явился прямым отражением экономических и политических преобразований в стране, а именно–перехода к рыночным отношениям в экономике, свободному развитию всех форм собственности при равенстве прав всех хозяйствующих субъектов, конституционному закреплению основ местного самоуправления и развитию отношений между местными органами власти и федеральным центром.

Изначально закрытые административно-территориальные образования создавались с целью стимулирования работы предприятий, так или иначе связанных с системой безопасности страны. Расположенные на определенной территории предприятия и города-спутники получили от государства значительные налоговые послабления, после чего и приклеился к ним ярлык "российские оффшорные зоны". Нельзя, однако, недооценивать первоначальную ценность ЗАТО для государства - их громадный оборонный потенциал.

Так, первый специализированный нормативно-правовой акт российских законодателей в отношении ЗАТО, в котором, собственно говоря, и появляется впервые данная аббревиатура - Федеральный Закон N 3297-1-ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14 июля 1992 года, - прямо указывает на особое положение ЗАТО среди иных территориальных образований в Российской Федерации.

Закрытым административно-территориальным образованием, согласно этому закону, признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающий специальные условия проживания граждан.

Поэтому можно выделить, как минимум, 3 отличительных признака ЗАТО: Наличие органов местного самоуправления;

Расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны;

    Специальные условия проживания граждан.

Наличие у территориального образования одного или двух из этих признаков не означает, что рассматриваемое территориальное образование - ЗАТО. Для того, чтобы присвоить образованию статус ЗАТО, необходимо соответствие всем трем признакам, а также специальное решение Президента Российской Федерации, так как данный вопрос находится в исключительной компетенции Президента. Согласно ст. 2 п. 2. ФЗ "О ЗАТО", только Президент Российской Федерации принимает решение о создании, упразднении ЗАТО и изменении его границ.

Впрочем, порядок упразднения ЗАТО и изменения его границ так до конца и не был оформлен в российском законодательстве. В литературе по проблемам государственного управления отмечалось лишь, что "при принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования необходимо определить этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, изменения специальных условий проживания граждан, изменения административно-территориального деления, а также виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения бывшего ЗАТО". [1 Власов В. В ЗАТО мы делаем ракеты. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 147. ]

Следовательно, в число первоочередных задач государства в отношении закрытых образований в ближайшие годы должна войти четкая и грамотная проработка положения об упразднении ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствий такой реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого субъекта. Поспешность принятия решений по реорганизации оборонных предприятий и отдельных "оборонных" городов даже в государстве, привыкшем к частым переворотам, может оказаться трагической.

Говоря о разделе территории и перекройке границ ЗАТО, необходимо определить сами эти понятия - границы и территория ЗАТО.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования, согласно ст. 1 п. 2 ФЗ "О ЗАТО", определяются исходя из особого режима безопасности предприятий и (или) объектов, а также с учетом развития потребностей населения.

Границы ЗАТО могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, с границами районов, входящих в их состав. На примерах признания ЗАТО городов и поселков, а также частей городов и поселков Московской, Свердловской, Челябинской и многих других, изобилующих военными объектами, областей Российской Федерации, видно, что данное решение достаточно во многом "натянуто":

“Что есть особый режим безопасности? Немногочисленное население ядерного Озерска сегодня получает дотации и субвенции на свое развитие в 6 раз больше, чем в соседних со Озерском поселках и военных городках, жители которых подвергаются такому же риску, обитая на территории, покрытой тем же объемом излучения. Более того, каждый пятый житель Озерска имеет реальный шанс получить“деньги на отселение”, тогда как остальные жители дышащего ядерной пылью района такого шанса не получат никогда…" [2 Зона воздействия. Печальный опыт Челябинской области. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 136. ]

Специально для разрешения подобных противоречий в 1996 году в ФЗ “О ЗАТО”была внесена поправка, отмечающая, что в случае установления вредного воздействия предприятий и объектов, расположенных в ЗАТО, на близлежащие территории, этим территориям присваивается статус зоны воздействия. В настоящее время в России существуют 47 ЗАТО - 10 ЗАТО Министерства атомной энергетики - города и поселки (в т. ч. подземные), в которых создавалось или создается ядерное оружие и системы его обслуживания, и 37 ЗАТО Министерства обороны Российской Федерации– военные точки, где на вооружении находятся ракеты с ядерным арсеналом. [3 Оффшор - слово ругательное? Деловой вторник. 2000. 15 апреля. ] . При всем этом с 1996 года статус зоны воздействия был присвоен всего-навсего 5 (! ) территориям. [4 Зона воздействия. Печальный опыт Челябинской области. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 138.

    ]

Таким образом, можно выделить еще одно существенное направление деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации - своевременное присвоение необходимого статуса зоны воздействия районам - спутникам ЗАТО, которые служили и служат главной сырьевой базой ведущего предприятия ЗАТО и ущербное положение которых сегодня, к сожалению, очевидно.

2. Особый статус закрытых административно-территориальных образований.

Особый правовой и организационный статус закрытых административно-территориальных образований обусловлен непосредственно природой ЗАТО.

Так, в числе иных проявлений статуса, не вызывает сомнения специфичная "биполярность" деятельности ЗАТО, обусловленная его особыми отношениями с местными органами власти и федеральным центром. Двойное подчинение ЗАТО проявляется в подчинении его федеральным органам государственной власти и подчинении органам местного самоуправления.

В ведении федеральных органов государственной власти закрытые образования находятся по вопросам, установленным ст. 1 п. 3 ФЗ“О ЗАТО”, а именно: По вопросам обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающие специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности, По вопросам установления подчиненности, установления границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам, По вопросам определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации как главным исполнительным органом власти в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в этих вопросах, сегодня, к сожалению, бесправны - и опять-таки, "благодаря" законодателям.

Федеральный закон "О ЗАТО", был принят, напомню, 14. 07. 1992 г. , а уже 28. 11. 1996 г. ст. 4. п. 2, гласивший, что органы местного самоуправления ЗАТО: Координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе чрезвычайных ситуаций. Разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.

В случае возникновения опасности для жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимает решение об эвакуации населения,

    был исключен из Федерального Закона.

Таким образом, как мы видим, из компетенции органом местного самоуправления ЗАТО были полностью исключены центральные функции территориального образования этого уровня. С одной стороны, можно поддержать действия Правительства Российской Федерации по разграничению предметов ведения государства и органов местного самоуправления, поддержку таким образом специально созданных для исполнения тех или иных задач служб и министерств - МЧС, Министерства обороны, Федеральной службы безопасности. С другой стороны (и последние два года техногенных аварий на ряде аналогичных засекреченных объектов Европы это показали наглядно), недооценивать роль органов местного самоуправления, более осведомленных о проблемах безопасности предприятий и военных объектов, находящихся на территории данного ЗАТО, нельзя и во многом преступно. При этом государство - в качестве некого "извинения за причиненные неудобства" - снимает с органов местного самоуправления не только вышеуказанные права, но и обязанности проводить такие операции. [5См. : Драгунцова А. Р. ЗАТО: как это делают в России. // Местное самоуправление. 1995. № 4. С. 26. ]

Однако опыт показывает, что подчас именно в силу "закрытости" и сверхзасекреченности объекта путь к месту аварии у федеральных служб бывает слишком долгим, а местными силами теперь - как мы видим - справляться со стихией не только невыгодно финансово (себе в убыток ради собственной безопасности), но и наказуемо (теперь это не входит в компетенцию органов местного самоуправления). [6 Там же. С. 27. ]

Складывается парадоксальная ситуация - независимые органы местного самоуправления ("четвертая власть"), в чью компетенцию, как известно, входят вопросы организации жизнеобеспечения населения на отведенной ему территории, в очередной раз остаются "независимыми" только на бумаге.

Головное же предприятие ЗАТО оказывается "ничьим" при решении элементарных вопросов минимального поддержания систем связи и безопасности. Федеральный центр дает указания "соответствующим службам", а "соответствующие службы" просят "изыскать возможность поддержания систем жизнеобеспечения предприятия за счет средств резервных фондов органов местного самоуправления ЗАТО"- и снова замкнутый круг.

Поддержание в должном состоянии систем связи и безопасности ЗАТО - задача государства, но если оно сегодня с ней не справляется, должен быть найден альтернативный путь решения этой проблемы - возможно, как раз при участии органов местного самоуправления.

Еще одним краеугольным камнем в расстановке приоритетов государства по отношению к своему самому засекреченному детищу - ЗАТО - является проблема организации, обеспечения и контроля за обеспечением особого режима закрытых образований.

По определению ФЗ "О ЗАТО", закрытое административно-территориальное образование - это прежде всего территориальное образование, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, а также особый режим проживания граждан. Под особым режимом безопасного функционирования ЗАТО законодательство понимает:

Установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования (в т. ч. колючей проволоки).

Ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на территории секретного города (поселка).

Ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией. Ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами и недвижимостью, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание. [7 ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14. 07. 92 N 3297-1-ФЗ. ]

Решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного ЗАТО принимается Правительством Российской Федерации. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника объекта. Органы местного самоуправления закрытого образования в соответствии с законодательством Российской Федерации участвуют совместно с начальником объекта и представителем органа федеральной службы безопасности в обеспечении особого режима на территории закрытого образования, за исключением территории объекта.

Основой обеспечения особого режима является установление особых условий пребывания граждан на территории закрытого образования.

Особый режим устанавливается государством в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения, обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну, пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий, а также обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан. [8 Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26. 06. 98. N 655. ]

    Рассмотрим элементы особого режима более подробно.

Так, важнейшим элементом особого режима и определяющим моментом в установлении пределов ЗАТО является, на мой взгляд, установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах закрытого образования. Запретная и контролируемая зоны закрытого образования устанавливаются в целях ограничения доступа граждан на территорию контролируемой зоны и исключения доступа граждан на территорию запретной зоны без особой производственной необходимости.

В Российской Федерации, как и в Советском Союзе, для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств через запретную и контролируемую зоны оборудуются контрольно - пропускные пункты (КПП).

Долгие годы КПП в СССР были приметой времени и существующего строя: "не впускать никого лишнего и не выпускать ничего ценного" [9 ЗАТО - Мы делаем оффшоры. Труд. 2000. 25 апреля. ] . Перестройка заставила власти пересмотреть взгляды на охрану многих предприятий обороны и учреждений госбезопасности, однако закрытые города, что радует, подобное "реформирование" так сильно не затронуло. Как и много лет назад, контрольно-пропускные пункты погранзастав и городов - "почтовых ящиков" находятся под усиленной охраной лучших воинских подразделений, лучших сотрудников органов внутренних дел и спецслужб, в т. ч. резервов Президентского полка. [10 См. : Власов В. В ЗАТО мы делаем ракеты. // Хозяйство и право. 1996. № 2. С. 149.

    4 Там же. С. 150. ]

Границы закрытого образования обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны, в т. ч. колючей проволокой. Подобными заграждениями оборудованы все без исключения запретные зоны российских закрытых городов и поселков. Во многих ЗАТО местные администрации приняли решение также об установке специальных радарных и антирадарных систем для защиты предприятий, а также защиты личного и служебного автотранспорта сотрудников. []

Организация охраны запретной и контролируемой зон закрытого образования осуществляется специально созданной для этой цели комиссией, состоящей из представителей администрации объекта, управления внутренних дел, органа федеральной службы безопасности и органа местного самоуправления закрытого образования.

Учреждение комиссий стало принципиально новым шагом в организации охраны закрытых городов. Ранее этот вопрос находился в исключительном ведении силовых структур субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ЗАТО, и вмешательство иных организаций не допускалось. Сегодня комиссии действуют, и действуют достаточно эффективно. Опыт администраций г. Радужный Владимирской области, пос. Озерный Тверской области, пос. Молодежный Московской области - пионеров организации подобных комиссий - широко используется по всей России. [12 См. : Закрытые города: вчера, сегодня. Завтра? Известия. 1997. 15 июля. ]

Комиссия устанавливает виды и систему охраны, численность личного состава подразделений охраны, объем и сроки строительства инженерно - технических сооружений, контрольно - пропускных пунктов, караульных помещений, казарм и других необходимых сооружений, а также сроки выполнения мероприятий по подготовке объекта к приему под охрану.

Решения комиссии утверждаются уполномоченными руководителями Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Для охраны объекта используются специально назначенные начальником объекта штатные воинские подразделения и подразделения военизированной охраны объекта. Использование других видов вооруженной охраны на территории закрытого образования не допускается.

Пристального внимания заслуживает и вопрос организации на территории ЗАТО пропускного режима. Система пропусков - неотъемлемая часть организации КПП и охраны государственной тайны.

Пропускной режим в контролируемой зоне ЗАТО устанавливается в соответствии с особой инструкцией. Инструкция составляется и утверждается начальником объекта на территории ЗАТО и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования. Она также подлежит обязательному согласованию с управлениями (отделами) внутренних дел и органом федеральной службы безопасности, осуществляющими свою деятельность на территории закрытого образования. Инструкция о пропускном режиме определяет:

Порядок доступа граждан и въезда (выезда) транспортных средств на территории закрытого образования и объекта;

Порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей;

Перечень должностных лиц, имеющих право принятия решений об оформлении и выдаче пропусков соответствующих видов;

Порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.

Граждане, нарушившие требования пропускного режима либо допустившие противоправное преодоление границы запретной и контролируемой зон закрытого образования, могут быть задержаны в порядке и на срок, установленные законодательством Российской Федерации.

Въезд любого гражданина для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается органами местного самоуправления с органом федеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. N 1050), оформляется допуск к государственной тайне.

Руководитель органа местного самоуправления зак